U kunt ook:
[ Erasmus University home page | Dept.
of Philosophy home page ]
Gedogen is integraal onderdeel
van de rechtsstaat
Een ongeluk zit in een klein hoekje. Dat
laten ook de recente rampen in Volendam en Enschede weer zien. Een eigenwijze
cafebaas impregneert zijn te laag hangende kerstversiering niet, en een
onvoorzichtige bezoeker houdt zijn nieuwjaarssterretjes er te dicht bij.
Vuurwerk slingert los in een werkplaats, is zwaarder dan geëtiketteerd
en ook nog onvoldoende zorgvuldig opgeslagen. Vergunningen waren er wel,
maar ze werden ten onrechte verstrekt, nauwelijks gecontroleerd en feitelijk
niet nageleefd. Heel vaak gaat het zo, en soms gaat het mis. Als het heel
erg mis gaat, zoals in Volendam en Enschede, ontstaat een sterke maatschappelijke
en politieke drang om oorzaken vast te stellen en verantwoordelijken, of
schuldigen, aan te wijzen.
Hoewel de media – met enige gretigheid
– hadden voorspeld dat vooral de overheid er van de commissie-Oosting flink
van langs zou krijgen, blijkt uit het rapport van de commissie dat aan
het bedrijf SE Fireworks een aanzienlijk deel van de verantwoordelijkheid
voor het gebeurde toekomt. Waarschijnlijk zelfs het belangrijkste deel:
ook al was de vergunning te lankmoedig en gebrekkig verleend, dan nog was
naleving ervan door het bedrijf voldoende geweest om de ramp te voorkomen.
In Volendam lijkt iets vergelijkbaars aan de orde. Hoewel de gemeente niet
veel werk maakte van controle en handhaving van brandveiligheidsnormen
voor de horeca, hadden eigenaar en exploitant met tamelijk eenvoudige maatregelen
het brandgevaar sterk kunnen verminderen, maatregelen waarover de gemeente
hen ook had ingelicht. Uit de gebeurtenissen in Enschede en Volendam moeten
we dus op z’n minst concluderen dat zowel overheid als burger verantwoordelijkheid
dragen voor sociale veiligheid.
De discussie over de lessen die uit de
rampen in Volendam en Enschede moeten worden getrokken, nu dan in het bijzonder
naar aanleiding van het rapport van de commissie-Oosting, dreigt echter
te verzanden in gekibbel over de vraag wie nu de meeste schuld heeft, overheid
of burger. Zo’n tegenstelling sluit aan bij de gangbare, maar steriele
en onrealistische opvatting dat er maar twee elementaire mechanismen van
rechtshandhaving bestaan, repressie en moralisme. In het eerste geval geschiedt
rechtshandhaving via overheidsdwang, in het tweede geval via een sterk
normen- en waardenbesef van burgers. Het is echter niet moeilijk in te
zien dat in ons soort samenleving geen van beide opties kan volstaan. In
een democratische samenleving, met een grote pluriformiteit aan sociale
instituties en actoren, is sterke overheidsdwang geen aanvaardbaar en ook
geen effectief middel om rechtmatig, of sociaal verantwoord, handelen te
bevorderen. Maar net zo min kunnen we in zo’n pluriforme, moderne samenleving
verwachten dat burgers allen dezelfde, sterke morele overtuigingen delen
en van daaruit ‘deugdzaam’ handelen.
Dit leidt tot de conclusie dat we in onze
maatschappij voor de instandhouding van de rechtsorde (ik prefereer die
term boven het eenzijdige ‘rechtshandhaving’) voor een niet onbelangrijk
deel zijn aangewezen op het zelfregulerend vermogen van maatschappelijke
actoren. De praktijken die zulke actoren (individuen en instituties dus)
ontwikkelen, zijn vaak sociaal aanvaardbaar maar tegelijk niet helemaal
in overeenstemming met formele rechtsnormen; soms zelfs helemaal niet.
Er ontstaat zoiets als een ‘informele rechtsorde’, waarin actoren proberen
een evenwicht te vinden dus sociaal-praktische en juridische normen en
waarden. Zo’n situatie wordt dan vaak, impliciet of expliciet, gedoogd.
Is dat een probleem? Veel politici en
commentatoren vinden van wel, ook nu weer waar het gaat om de verantwoordelijkheid
voor ongelukken en rampen. Hoewel onderzoek steevast (en onvermijdelijk)
laat zien dat rampen als die in Enschede en Volendam het gevolg zijn van
een complex van factoren en personen, en dat rampen sowieso maar moeilijk
zijn te voorkomen, met of zonder regelgeving, ontstaat telkens een roep
om betere, helderder regels die consequenter worden gehandhaafd. Deze nieuwe
flinkheid gaat vaak gepaard met verontwaardiging over gedoogbeleid. Dat
wordt afgeschilderd als symbool bij uitstek van een lakse overheid die
niet eens haar eigen normen serieus neemt. Mijn opvatting daarentegen is
dat gedogen in veel gevallen een integraal onderdeel is en moet zijn van
de instandhouding van de rechtsorde. Gedogen is niet alleen in een aantal
situaties praktisch de beste oplossing; zij heeft zelfs een ‘morele meerwaarde’.
Dit inzicht vereist wel een nadere specificatie
van het inmiddels veel misbruikte begrip gedogen. Zo betitelen sommige
deelnemers aan het publieke debat alle vormen van niet-handhaving van recht
als gedogen, omdat immers vaak moeilijk is uit te maken in hoeverre van
een bewuste beslissing tot niet-handhaving sprake is. Anderen menen dat
gedogen alleen bewust en opzettelijk kan gebeuren, en daarom expliciet
als beleid geformuleerd moet zijn. Deze beide extreme standpunten lijken
mij onhoudbaar; ik stel daarom de volgende indeling voor [ik werk dit verder
uit in mijn recente artikel ‘Gedegen gedogen’ in Filosofie en Praktijk,
21/4, 2000, p. 3-17].
Om te beginnen is er een categorie rechtsinbreuken
die we ‘vuilnis’ zouden kunnen noemen. Om te beginnen ‘klein vuil’. Daaronder
vallen onbeduidende overtredingen zoals lege sigarettendoosjes op straat
gooien en afslaan zonder richting aan te geven. Ze zijn wellicht ergerniswekkend,
maar vormen zeker geen serieuze inbreuk op de rechtsorde. Noch kan, in
weerwil van ‘zero tolerance’ predikers en andere moralisten, worden gezegd
dat zulke lichte overtredingen vanzelf leiden tot zwaardere. Zo rijd ikzelf
vaak op de fiets door rode lichten, maar ben ik wel extra voorzichtig als
ik kinderen op straat zie. Ook ben ik beslist niet meer geneigd tot bankovervallen
of harddruggebruik dan mensen die wel altijd voor rood stoppen. Overigens
geldt ook andersom dat klein fatsoen niet altijd tot groot fatsoen leidt.
Neem bijvoorbeeld milieubewustzijn; uit onderzoek blijkt dat veel mensen
netjes hun afval scheiden, maar even makkelijk in energieslorpende en vervuilende
auto’s of vliegtuigen stappen.
Het ‘klein vuil’ wordt zelden vervolgd,
meestal uit praktische overwegingen; met gedogen heeft het hoe dan ook
weinig te maken. Er is natuurlijk ook een categorie ‘groot vuil’, dat wil
zeggen rechtsinbreuken gepleegd om plat eigen voordeel te behalen, gewone
criminaliteit dus. Hoewel lang niet altijd feitelijk haalbaar, is vervolging
hier natuurlijk wel de norm. Gedogen is ook hier dus niet aan de orde.
Over blijft een verzameling van activiteiten
die zich in beginsel wél lenen voor gedogen, omdat ze enerzijds
tot op zekere hoogte omstreden zijn, maar anderzijds toch ook maatschappelijk
verankerd en in belangrijke mate aanvaard zijn. Met andere woorden, praktijken
waarin een hardnekkige spanning bestaat tussen (rechts)norm en sociale
werkelijkheid. Ook hier onderscheid ik twee soorten praktijken, die ik
aan de hand van de motieven die eraan ten grondslag liggen grofweg typeer
als georiënteerd op ‘zedelijkheid’ of op ‘markt’.
Tot de categorie zedelijkheid behoren
‘klassieke’ gedoogterreinen als abortus, euthanasie, prostitutie en softdrugs.
Ook reken ik er het relatief nieuwe terrein van illegaal verblijf toe.
Ik beschouw de Nederlandse praktijk op deze terreinen als relatief heel
behoorlijk, ‘verlicht’ en fatsoenlijk. Hoewel soms gedeeltelijk gelegaliseerd,
is die praktijk echter heel moeilijk in regels te vangen. Ik noem twee
hele korte voorbeelden waaruit blijkt dat het ‘aanscherpen’ van regels
in dit soort omstandigheden geen problemen oplost, maar ze slechts verschuift
of verandert. (voor meer details zie mijn bovengenoemde artikel). Een:
de Amsterdamse rechtbank kwalificeerde de geringe, en ongetwijfeld veel
voorkomende overtreding van de euthanasieregels door de huisarts van Oijen
als ‘moord’; tegelijk echter legde zij hem vanwege de integriteit van zijn
handelen geen straf op. Twee: nadat het rijk op basis van een striktere
regeling geen opvang meer bood aan afgewezen asielzoekers, besloot een
aantal gemeenten zulke opvang zelf te gaan verlenen. Denk in dit verband,
ten derde, ook aan het informele gedoogbeleid voor ‘witte illegalen’ dat
de staatssecretarissen Kosto en Schmitz destijds voerden. De Raad van State
dwong hen dit beleid te formaliseren en openbaar te maken. Het beleid werd
toen uiteraard veel restrictiever van aard. Veel illegalen werd het leven
zuur gemaakt, terwijl de werkelijke problemen van de illegaliteit geenszins
werden opgelost. Veel witte illegalen zijn inmiddels alsnog gelegaliseerd.
Het is een illusie te menen dat ‘heldere’
regels hier uitkomst bieden; de regels zijn niet opgewassen tegen de praktijk.
De Nederlandse overheid heeft beseft dat een gedoogbeleid hier de beste
benadering vormt. In de eerste plaats zijn de praktische effecten van gedoogbeleid
te verkiezen boven die van repressie of moralisme. De ervaring in Nederland
laat zien dat gedogen kan leiden tot heel goede resultaten. Op de ‘klassieke’
gedoogterreinen die ik noemde, heeft Nederland het aanzienlijk beter gedaan
dan bijna alle andere landen: de praktijk is tamelijk ruimhartig, relatief
goed zichtbaar (niet ‘ondergronds’) en weinig gecriminaliseerd. Gedogen
heeft dus een ‘praktische meerwaarde’.
Gedogen is verder laks noch laf. In een
gedoogsituatie heerst geen ‘moreel vacuum’, maar zijn de normale (rechts)regels
als het ware ‘opgeschort’, waarbij de ontstane morele en juridische ruimte
moet worden ingevuld door het verantwoordelijkheidsbesef, hoe impliciet
en gebrekkig wellicht ook, van de betrokken actoren zelf. Dit stelt juist
hoge eisen aan zowel burger als overheid. De overheid moet de verleiding
weerstaan om ‘schoon schip’ te maken, letterlijk ‘de straat schoon te vegen’,
zoals zij dat bijvoorbeeld uiteindelijk met Perron Nul in Rotterdam heeft
gedaan. En van de burger wordt gevraagd geen misbruik te maken van het
feit dat directe sancties op ongeregeld gedrag achterwege blijven. Deelnemers
aan een gedoogpraktijk worden aangesproken op hun vermogen om een ‘informele
rechtsorde’ in stand te houden. Wanneer dit lukt, heeft het gedogen vanwege
het appèl aan het verantwoordelijkheidsbesef en het sociaal inzicht
van de betrokkenen ook een morele meerwaarde.
Tenslotte dan de tweede categorie,
het marktgeoriënteerd gedogen. Dit gaat om rechtsschendingen waaraan
geen simpel privaat winstbejag ten grondslag ligt, maar in brede kring
aanvaarde overwegingen van economisch nut. Schiphol is hiervan een typisch
voorbeeld, maar ook de vuurwerkramp in Enschede. Overschrijding van milieuvergunningen
wordt niet alleen door de vingers gezien door incompetentie of gebrek aan
personeel, maar ook omdat dit economisch wenselijk is. De gemeente Enschede
wijst er in een eigen notitie ook op dat in de jaren negentig ambtenaren
juist werden aangemoedigd om achter het bureau vandaan te komen om ondernemers
te adviseren, accomoderen en faciliteren; precies allemaal zaken waarvoor
men van de commissie-Oosting nu om de oren krijgt.
In feite is de marktgeoriënteerde
vorm van gedogen een oneigenlijk soort gedogen. In de eerste plaats werkt
het gewoonweg niet. Gedogen is zinvol omdat en zolang het leidt tot zelfbeperking
van een praktijk, en dat is met economisch gemotiveerd gedogen maar heel
zelden het geval. Het rapport van de commissie-Oosting laat op onthutsende
wijze zien dat het officiële proces van vergunningverlening nauwelijks
enige feitelijke invloed had op de ontwikkeling en uitbreiding van het
bedrijf S.E. Fireworks. Ook de recente plannen van Schiphol voor uitbreiding
van het banenstelsel laten in dat opzicht weinig illusies. Economisch gemotiveerd
gedogen komt in de praktijk meestal neer op het achteraf legaliseren van
uitbreiding, en leidt dus juist niet tot zelfbeperking.
Ten tweede is er het gevaar van
corruptie. Wanneer een en dezelfde ambtenaar, of afdeling, verantwoordelijk
is voor verlening van, én voor controle op vergunningen ligt de
weg open voor oneigenlijke beïnvloeding, zoals door corruptie of intimidatie.
De beroering rondom de Amsterdamse taxiwereld is slechts een van de vele
voorbeelden van een slechte ‘synergie’ tussen private en publieke sector.
Meer in het algemeen speelt bij het economisch
gemotiveerd gedogen het probleem, gesignaleerd door de commissie-Oosting
maar ook al eerder door de Raad van State en de WRR, dat in de huidige
marktgeoriënteerde samenleving de overheid geacht wordt terug te treden,
terwijl zij tegelijk (en meer dan ooit) verantwoordelijk en aansprakelijk
wordt gehouden voor de (onvoorziene) risico’s die burgers of bedrijven
lopen. Geen enkele overheid zal echter in staat zijn om ‘heldere grenzen’
te stellen voor het handelen van private actoren in een politieke cultuur
die calculerend en grensoverschrijdend handelen juist verlangt en aanmoedigt.
Wij willen allemaal vliegen, maar verlangen van de overheid dat die heldere
grenzen stelt aan de uitbreiding van Schiphol. Wij willen allemaal vuurwerk
afsteken, maar het is de overheid die erop moet toezien of dit wel juist
wordt opgeslagen. Wij willen allemaal ‘slim’ subsidie ‘binnenhalen’, maar
verlangen tevens dat de overheid onjuist gebruik ervan bestrijdt. Wij rijden
allemaal te snel, maar vinden dat de overheid dit niet mag tolereren.
Deze ‘extatische’ cultuur zal voorlopig
wel blijven bestaan en de overheid zal wel degelijk grenzen moeten blijven
stellen. Maar, ten eerste, die grenzen zullen vaak niet ‘helder’ kunnen
zijn. We zullen het vaak moeten doen met een ‘informele rechtsorde’ in
een enigszins rommelige rechtsstaat, en een overheid die daarmee weet om
te gaan. En ten tweede moeten ook burgers zich zo nu en dan grenzen kunnen
stellen. Ze moeten zich thuis kunnen voelen in zelfbeperkende praktijken.
Eerder dan aan heldere regels, repressie of moralisme, hebben we in beide
gevallen behoefte aan gedoogkunst, van burger en overheid.
Dit is de oorspronkelijke, uitgebreide
versie (2000 woorden) van een bijdrage die in verkorte vorm (1100 woorden)
is verschenen in NRC Handelsblad, 12 maart 2001, Opiniepagina.
U kunt ook: