[ Erasmus University home page | Dept. of Philosophy home page ]
 
 
 

Gedogen in duigen? Over een ‘cultuuromslag’ in het gedoogbeleid.
 
 

Hoe moet het verder met het gedogen? Wat tot voor kort een verlichte, realistische wijze van besturen leek, is door affaires als de vuurwerkexplosie in Enschede, de cafebrand in Volendam en de taxi-oorlog in Amsterdam in een kwaad daglicht komen te staan. Waar bestuurders eerst verantwoordelijk en realistisch leken te handelen, lijkt het nu eerder alsof zij laks waren en de ogen sloten voor de realiteit. Pleidooien voor helderder regels en strakkere handhaving worden nu alom gehoord. De problematiek van de rechtshandhaving is echter complex en weerbarstig; zij impliceert een delicate wisselwerking tussen overheid en burger. Gedogen kan daarin nog steeds een belangrijke rol spelen, mits de juiste voorwaarden aanwezig zijn. Daarvoor is inderdaad, zoals Marten Oosting zei bij de presentatie van zijn rapport over de vuurwerkramp, een ‘cultuuromslag’ nodig. Deze omslag moet echter niet zozeer het herstel van heldere regels bevorderen, als wel het vermogen om te leven met gebrekkige regels, zowel bij de overheid als bij de burger.

Hoewel de media – met enige gretigheid – hadden voorspeld dat vooral de overheid er van de commissie-Oosting flink van langs zou krijgen, blijkt uit het rapport van de commissie dat aan het bedrijf SE Fireworks een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid voor het gebeurde toekomt, misschien zelfs het belangrijkste deel. Ook al waren de vergunningen te lankmoedig en gebrekkig verleend, dan nog was naleving ervan door het bedrijf voldoende geweest om de ramp te voorkomen. In Volendam lijkt iets vergelijkbaars aan de orde. Hoewel de gemeente niet veel werk maakte van controle en handhaving van brandveiligheidsnormen voor de horeca, hadden eigenaar en exploitant met tamelijk eenvoudige maatregelen het brandgevaar sterk kunnen verminderen, maatregelen waarover de gemeente hen ook uitvoerig had ingelicht. Bij de ‘taxioorlog’ in Amsterdam lijkt de blaam ongeveer gelijk verdeeld te moeten worden over een nalatige (locale) overheid en een eigenmachtige, wellicht zelfs crimineel geleide taxicentrale.

Uit de gebeurtenissen in Enschede, Volendam en Amsterdam moeten we dus op z’n minst concluderen dat zowel overheid als burger verantwoordelijkheid dragen voor de sociale veiligheid. De discussie over de lessen die we uit deze gebeurtenissen moeten trekken, dreigt echter te verzanden in gekibbel over de vraag wie nu de meeste schuld heeft, overheid of burger. Zo’n tegenstelling sluit aan bij de gangbare, maar steriele en onrealistische opvatting dat er maar twee elementaire mechanismen van rechtshandhaving bestaan, repressie en moralisme. In het eerste geval geschiedt rechtshandhaving via overheidsdwang, in het tweede geval via een sterk normen- en waardenbesef van burgers. Het is echter niet moeilijk in te zien dat in ons soort samenleving geen van beide opties kan volstaan. In een democratische samenleving, met een grote pluriformiteit aan sociale instituties en actoren, is sterke overheidsdwang geen aanvaardbaar en ook geen effectief middel om rechtmatig, of sociaal verantwoord, handelen te bevorderen. Maar net zo min kunnen we in zo’n pluriforme, moderne samenleving verwachten dat burgers allen dezelfde, sterke morele overtuigingen delen en van daaruit ‘deugdzaam’ handelen.

Dit leidt tot de conclusie dat we in onze maatschappij voor de instandhouding van de rechtsorde (ik prefereer die term boven het eenzijdige ‘rechtshandhaving’) voor een niet onbelangrijk deel zijn aangewezen op het zelfregulerend vermogen van maatschappelijke actoren. De praktijken die zulke actoren (individuen en instituties dus) ontwikkelen, zijn vaak sociaal aanvaardbaar maar tegelijk niet helemaal in overeenstemming met formele rechtsnormen; soms zelfs helemaal niet. Er ontstaat zoiets als een ‘informele rechtsorde’, waarin actoren proberen een evenwicht te vinden dus sociaal-praktische en juridische normen en waarden. Zo’n situatie wordt dan vaak, impliciet of expliciet, gedoogd.

Is dat een probleem? Veel politici en commentatoren, van Jaap de Hoop Scheffer tot aan Henk Hofland, vinden van wel [1].  Zij vragen om betere, helderder regels en een consequentere handhaving. Deze nieuwe flinkheid gaat gepaard met verontwaardiging over gedoogbeleid. Dat wordt afgeschilderd als symbool bij uitstek van een lakse overheid die niet eens haar eigen normen serieus neemt. Mijn opvatting daarentegen is dat gedogen in veel gevallen een integraal onderdeel is en moet zijn van de instandhouding van de rechtsorde. Gedogen is niet alleen in een aantal situaties praktisch de beste oplossing; zij heeft zelfs een ‘morele meerwaarde’.
 

Wanneer is er sprake van gedogen?

Dit inzicht vereist wel een nadere specificatie van het inmiddels veel misbruikte begrip gedogen. Zo betitelen sommige deelnemers aan het publieke debat alle vormen van niet-handhaving van recht als gedogen, omdat immers vaak moeilijk is uit te maken in hoeverre van een bewuste beslissing tot niet-handhaving sprake is. Anderen menen dat gedogen alleen bewust en opzettelijk kan gebeuren, en daarom expliciet als beleid geformuleerd moet zijn. Deze beide extreme standpunten lijken mij onvruchtbaar; ik stel daarom de volgende indeling voor [2].

Om te beginnen is er een categorie rechtsinbreuken die we ‘sociaal vuilnis’ zouden kunnen noemen. Om te beginnen ‘klein vuil’. Daaronder vallen onbeduidende overtredingen zoals lege sigarettendoosjes op straat gooien en afslaan zonder richting aan te geven. Ze zijn wellicht ergerniswekkend, maar vormen zeker geen serieuze inbreuk op de rechtsorde. Noch kan, in weerwil van ‘zero tolerance’ predikers en andere moralisten, worden gezegd dat zulke lichte overtredingen vanzelf leiden tot zwaardere. Zo rijd ikzelf vaak op de fiets door rode lichten, maar ben ik wel extra voorzichtig als ik kinderen op straat zie. En al helemaal zet mijn ‘slordige’ fietsgedrag mij niet aan tot crimineel gedrag. Overigens geldt ook andersom dat klein fatsoen niet altijd tot groot fatsoen leidt. Neem bijvoorbeeld milieubewustzijn; uit onderzoek blijkt dat veel mensen netjes hun afval scheiden, maar vervolgens even makkelijk (of misschien zelfs gemakkelijker!) in energieslorpende en vervuilende auto’s of vliegtuigen stappen.

Het ‘klein vuil’ wordt zelden vervolgd, meestal uit praktische overwegingen; met gedogen heeft het hoe dan ook weinig te maken. Er is natuurlijk ook een categorie ‘groot vuil’, dat wil zeggen rechtsinbreuken gepleegd om plat eigen voordeel te behalen, gewone criminaliteit dus. Hoewel lang niet altijd feitelijk haalbaar, is vervolging hier natuurlijk wel de norm. Gedogen is ook hier dus niet aan de orde.
Over blijft een verzameling van activiteiten die zich in beginsel wél lenen voor gedogen, omdat ze enerzijds tot op zekere hoogte omstreden zijn, maar anderzijds toch ook maatschappelijk verankerd en in belangrijke mate aanvaard zijn. Met andere woorden, praktijken waarin een hardnekkige spanning bestaat tussen (rechts)norm en sociale werkelijkheid. Deels gaat het hier om ‘klassieke’ gedoogterreinen, ‘klassiek’ in die zin dat hier de vraag naar de zedelijkheid centraal staat. Voor een ander deel is sprake van gedoogproblemen die ontstaan door economische pressie; ik spreek hier van marktgeoriënteerd gedogen.
 

Gedogen in de sfeer van de zedelijkheid

Tot de categorie zedelijkheid behoren ‘klassieke’ gedoogterreinen als abortus, euthanasie, prostitutie en softdrugs. Ook reken ik er het relatief nieuwe terrein van illegaal verblijf toe. Natuurlijk spelen vooral bij de laatste drie genoemde terreinen ook economische factoren een rol. Maar die kunnen wel van het hoofdmotief worden onderscheiden. Zo is er bijvoorbeeld in het illegalenbeleid een duidelijk onderscheid te maken tussen politieke en humanitaire argumenten enerzijds, en economische argumenten anderzijds.

Ik beschouw de Nederlandse gedoogpraktijken op het gebied van zedelijkheid als relatief heel behoorlijk, ‘verlicht’ en fatsoenlijk. Hoewel soms gedeeltelijk gelegaliseerd, zijn die praktijken toch heel moeilijk in regels te vangen. Ik noem twee hele korte voorbeelden waaruit blijkt dat het ‘aanscherpen’ van regels in dit soort omstandigheden geen problemen oplost, maar ze slechts verschuift of verandert. (voor meer details zie mijn bovengenoemde artikel). Een: de Amsterdamse rechtbank kwalificeerde de geringe, en ongetwijfeld veel voorkomende overtreding van de euthanasieregels door de huisarts van Oijen als ‘moord’; tegelijk echter legde zij hem vanwege de integriteit van zijn handelen geen straf op. Twee: nadat het rijk op basis van een striktere regeling geen opvang meer bood aan afgewezen asielzoekers, besloot een aantal gemeenten zulke opvang zelf te gaan verlenen. Denk in dit verband, ten derde, ook aan het informele gedoogbeleid voor ‘witte illegalen’ dat de staatssecretarissen Kosto en Schmitz destijds voerden. De Raad van State dwong hen dit beleid te formaliseren en openbaar te maken. Het beleid werd toen uiteraard veel restrictiever van aard. Veel illegalen werd het leven zuur gemaakt, terwijl de werkelijke problemen van de illegaliteit geenszins werden opgelost. Veel witte illegalen zijn inmiddels alsnog gelegaliseerd [3].

Het is een illusie te menen dat ‘heldere’ regels hier uitkomst bieden; de regels zijn niet opgewassen tegen de praktijk. De Nederlandse overheid heeft beseft dat een gedoogbeleid hier de beste benadering vormt. In de eerste plaats zijn de praktische effecten van gedoogbeleid te verkiezen boven die van repressie of moralisme. De ervaring in Nederland laat zien dat gedogen kan leiden tot heel goede resultaten. Op de ‘klassieke’ gedoogterreinen die ik noemde, heeft Nederland het aanzienlijk beter gedaan dan bijna alle andere landen: de praktijk is tamelijk ruimhartig, relatief goed zichtbaar (niet ‘ondergronds’) en weinig gecriminaliseerd. Gedogen heeft dus een ‘praktische meerwaarde’.

Gedogen is verder laks noch laf. In een gedoogsituatie heerst geen ‘moreel vacuum’, maar zijn de normale (rechts)regels als het ware ‘opgeschort’, waarbij de ontstane morele en juridische ruimte moet worden ingevuld door het verantwoordelijkheidsbesef, hoe impliciet en gebrekkig wellicht ook, van de betrokken actoren zelf. Dit stelt juist hoge eisen aan zowel burger als overheid. De overheid moet de verleiding weerstaan om ‘schoon schip’ te maken, letterlijk ‘de straat schoon te vegen’, zoals zij dat bijvoorbeeld uiteindelijk met Perron Nul in Rotterdam heeft gedaan. En van de burger wordt gevraagd geen misbruik te maken van het feit dat directe sancties op ongeregeld gedrag achterwege blijven. Deelnemers aan een gedoogpraktijk worden aangesproken op hun vermogen om een ‘informele rechtsorde’ in stand te houden. Wanneer dit lukt, heeft het gedogen vanwege het appèl aan het verantwoordelijkheidsbesef en het sociaal inzicht van de betrokkenen ook een morele meerwaarde.
 

Marktgeoriënteerd gedogen

Natuurlijk is het niet altijd eenvoudig om die morele meerwaarde ook te realiseren. De openheid die het gedoogbeleid in meerdere opzichten biedt, staat onder druk van meerdere sociale imperatieven. Is de meerwaarde van gedogen altijd een fragiel gegeven, dit is helemaal het geval bij praktijken die onder een sterke economische druk staan. Het gaat dan om rechtsschendingen waaraan niet een simpel privaat winstbejag ten grondslag ligt, maar in brede kring aanvaarde overwegingen van economisch nut. De vuurwerkramp in Enschede en de Amsterdamse taxi-problematiek zijn hiervan typische voorbeelden. Een ‘soepel’ vergunningenbeleid berust vaak op economische desiderata: bedrijven moet de ruimte worden gegeven. Vooral in de jaren negentig begon deze wijze van denken ingang te vinden in de samenleving. Zoals de gemeente Enschede in een eigen notitie ook benadrukt, werden destijds ambtenaren juist aangemoedigd om achter het bureau vandaan te komen en ondernemers te adviseren, accomoderen en faciliteren – precies allemaal zaken waarvoor men van de commissie-Oosting nu om de oren krijgt [4].

Naast deze opzettelijke ‘onder-handhaving’ vloeit gedogen veelal ook voort uit gebrek aan controlerend personeel. Maar ook dit is vaak gerelateerd aan economische pressie op de te gedogen praktijken. Juist ook in de op commercialisering en privatisering gerichte jaren negentig zijn grote aantallen ambtenaren ‘overgelopen’ naar het bedrijfsleven (of bijvoorbeeld uit universiteit en rechterlijke macht naar de advocatuur).  De ambtelijke handhavingsstructuur werd daardoor ondermijnd.

Economische druk maakt gedoogpraktijken bijzonder kwetsbaar. Gedogen is zinvol omdat en zolang het leidt tot zelfbeperking van een praktijk, en dat is met economisch gemotiveerd gedogen maar heel zelden het geval. Het rapport van de commissie-Oosting laat op onthutsende wijze zien dat het officiële proces van vergunningverlening nauwelijks enige feitelijke invloed had op de ontwikkeling en uitbreiding van het bedrijf S.E. Fireworks [5].  Ook de rapportage van de commissie-Koning over de Amsterdamse taxiproblematiek laat zien hoe de overheid aanliep achter de feiten, feiten gesteld door de private marktpartij TCA [6].  Economisch gemotiveerd gedogen blijkt in de praktijk meestal neer te komen op het achteraf legaliseren van uitbreiding, en leidt dus juist niet tot zelfbeperking.

 Het belangrijkste probleem inzake het marktgeoriënteerd gedogen is daarom hoe deze zelfbeperking kan worden bevorderd. De Enschedese praktijk rondom S.E. Fireworks creëerde daarvoor al helemaal geen voorwaarden. De Amsterdamse taxistructuur leende zich hiervoor, althans in beginsel, nog beter. De nu zo omstreden TCA-constructie werd destijds, eind jaren tachtig, juist gekozen om chauffeurs zoveel mogelijk als (kleine) zelfstandigen met eigen verantwoordelijkheden te laten functioneren, met behoud van de ‘rust’ en de ‘kwaliteit’ die de TCA-koepel zou kunnen bieden. Dat het misliep, komt vooral doordat het openbaar lichaam (OLT AZAM) de regie in feite uit handen gaf aan de TCA, zowel wat betreft het aantal vergunningen als wat betreft de rechtsvormen waarin vergunning en exploitatie werden gegoten. Het openbaar lichaam bleef hier juist teveel ‘op afstand’ en de TCA (directie) liet zich teveel leiden door economisch eigenbelang.
 Misschien zijn TCA en S.E. Fireworks extreme gevallen, maar te vrezen valt van niet. Zulke bedrijven zijn immers mede produkten van de tijdgeest. In de jaren negentig werden nu eenmaal sterke impulsen gegeven voor liberalisering, privatisering en meer in het algemeen ‘vermarkting’ van allerlei sociale praktijken. En die praktijken hebben op hun beurt weer de attitudes van hun deelnemers verder beïnvloed. Het wordt in onze samenleving voor burgers steeds moeilijker, en ook steeds minder belangrijk, om zich terughoudend op te stellen. Wij leven in een cultuur waarin sociale zelfbeperking niet wordt aangemoedigd, maar juist met enig dedain bezien. Zorg voor zelfbeperkende praktijken is iets voor losers.

De belangrijkste loser in deze cultuur is onvermijdelijk de overheid. Zij is immers meer dan ooit tevoren degene die ervoor moet zorgen dat enige beperking plaatsvindt. Regulering, vergunning, controle, handhaving, dit alles wordt exclusief als overheidstaak gepercipieerd. Maar geen enkele overheid zal in staat zijn om ‘heldere grenzen’ te stellen voor het handelen van private actoren in een politieke cultuur die calculerend en grensoverschrijdend handelen juist verlangt en aanmoedigt. Wij willen allemaal vliegen, maar verlangen van de overheid dat die heldere grenzen stelt aan de uitbreiding van Schiphol. Wij willen allemaal vuurwerk afsteken, maar het is de overheid die erop moet toezien of dit wel juist wordt opgeslagen. Wij rijden allemaal te snel, maar vinden dat de overheid dit niet mag tolereren.

Wij verwachten van de overheid dat zij ‘terugtreedt’, dat wil zeggen zich minder direct bemoeit met de details van het maatschappelijk leven. Maar tegelijk (en meer dan ooit) stellen wij haar aansprakelijk voor de steeds grotere risico’s die wijzelf als particuliere actoren op en rond de ‘vrije markt’ lopen. De Raad van State duidde dit in haar jaarverslag (1999) aan als ‘tegengestelde beelden’ van de overheid: ‘de staat moet terugtreden èn aantreden’. Ook de WRR wijst in haar recente rapport Het borgen van publiek belang op het gevaar van dergelijke paradoxale en dus onvervulbare verwachtingen omtrent de overheid. En ook de commissie-Oosting constateerde dat ‘de toon van het maatschappelijk debat op slag verandert zodra zich een incident voordoet, zoals een calamiteit bij een bedrijf. Dan immers wordt direct de blik gericht juist op de overheid’[7].
 

De cultuuromslag

Zo ontstaan steeds onrealistischer verwachtingen – zowel omtrent de burger als omtrent de overheid. De burgers krijgen steeds meer behoefte aan een normstellende overheid, mede omdat ze geen vertrouwen meer hebben in hun eigen vermogen tot zelfregulering. Sommige deelnemers aan het publieke debat impliceren zelfs dat zo’n zelfregulerende praktijk niet eens meer mogelijk is. Zo meent Wim Derksen dat de overheid zich moet beperken tot de taak van ‘krachtig nachtwaker tegen het ergste kwaad’, en wel door net als de private actoren te ‘leren het onderhandelingsspel goed en hard te spelen’[8].  Dit lijkt mij een heilloze weg, omdat daarmee alle elementen uit de publieke cultuur worden verwijderd die zelfbeperking nog kunnen bevorderen. De overheid voert dan inderdaad een harde, maar vooral een bij voorbaat verloren strijd. Nick Huls [9] zet juist in op een informele, ‘onzichtbare’ overheid.  Volgens hem moeten we de rechtsstatelijke kaders maar helemaal vergeten en ons heil zoeken in de ‘netwerksturing’ door middel van ‘onderhandelend bestuur’ en publiek-private samenwerkingsprocessen. De rapporten over S.E. Fireworks en over de Amsterdamse taxiwereld laten echter zien dat zulke ‘samenwerking’ zelf toch weer sturing behoeft. Die sturing ontbreekt ten principale in de juridisch-formele formule van ‘ketenaansprakelijkheid voor de private en publieke partners’ die Huls als oplossing aanvoert.

Wat kunnen we wel reëel verwachten van de overheid? We kunnen niet onveranderd doorgaan met het marktgeoriënteerd gedogen. Dat ben ik met de commissie-Oosting eens. Maar daarvoor is meer nodig dan het ferme voornemen om het gedogen nu zelf aan ‘strikte regels’ te binden, zoals ook de commissie zelf voorstelt. De ‘cultuuromslag’ waarvan Oosting in de media repte kan zich niet beperken tot een meer letterlijk nemen van de regels. Zij zal ook een herbezinning moeten inhouden op de vergaande marktoriëntatie die schuilgaat achter de interpretatie van de regels en achter de uitvoeringspraktijk ervan. Zolang die oriëntatie onveranderd blijft, zal de overheid niet bij machte zijn haar controlerende en beschermende taak te vervullen.
De cultuuromslag moet zich voorts uitstrekken tot ambtenaar en burger. Nodig is hier niet zozeer een sterker normbesef, als wel een beter vermogen om verantwoord te leven met gebrekkige normen. Dat wil zeggen, een vermogen tot burgerschap. Een herwaardering van ‘goed ambtenaarschap’, of ‘ambtelijk burgerschap’, is hier veel meer aangewezen dan de transformatie van ambtenaar in onderhandelaar of netwerker. Maar ook burgers moeten bereid zijn meer verantwoordelijkheid te nemen voor zaken van publiek belang, ook wanneer dit uit economisch perspectief niet direct voor de hand ligt. Sociale controle, sociale competenties en maatschappelijke participatie lijken hier de meest aangewezen middelen. Burgers moeten zich weer meer gaan thuisvoelen in zelfbeperkende praktijken. Wanneer deze cultuuromslag op diverse niveaus kan worden gemaakt, kan het gedogen weer de meerwaarde krijgen die het als potentieel belangrijk onderdeel van de rechtsstaat verdient.
 

Noten

1.  Zie resp. De Hoop Scheffer, ‘Recht op veiligheid is een grondrecht’, in NRC Handelsblad 27 februari 2001, p. 6; en Hofland, ‘Vóór de stille tocht’, in NRC Handelsblad 28 februari 2001, p.7.
2   Zie hierover uitgebreider Gijs van Oenen, ‘Gedegen gedogen. Over de waarde van gedoogbeleid voor de rechtsstaat’ in Filosofie en Praktijk, 21/4, 2000, p. 3-17.
3.  Zie Gijs van Oenen, ‘Witheet. Hoe immigratie de Nederlandse politiek ontregelt.’ In: Migrantenstudies, 15/2, 1999, p. 13-27.
4.  Lessen uit de vuurwerkramp. Notitie gemeente Enschede, 12 januari 2001.
5.  Zie hoofdstuk 4 van de Inleiding van het Eindrapport cie-Oosting, p.53-64.
6.  Een gesloten huis. Rapportage van bevindingen van het Onderzoek Taxibranche Regio Amsterdam 1985-2000. Amsterdam, maart 2001.
7.  Eindrapport commissie-Oosting, Slotbeschouwing, p. 226.
8. ‘De overheid moet gemoderniseerd worden’, in NRC Handelsblad, 5 maart 2001, p. 9.
9. ‘Oosting had schuldigen moeten aanwijzen’, in NRC Handelsblad, 3 maart 2001, p. 7.
 

Verschenen als 'Een cultuuromslag in het gedoogbeleid?' in Openbaar Bestuur, juni-juli 2001, p. 19-22

U kunt ook: