Repressie is een naïeve remedie

Gijs van Oenen
 

“De meeste moeilijkheden in het recht komen voort uit de noodzaak het een te beweren en in werkelijkheid het andere te doen.” Dit inzicht van Thurman Arnold, in de jaren dertig en veertig adviseur en ‘trust-buster’ van de Amerikaanse president Roosevelt, heeft thans weer actualiteitswaarde voor de Nederlandse politiek. Deze wordt namelijk thans in toenemende mate beheerst door opvattingen als dat ‘er weer moet worden gehandhaafd’.

Wetten en regels moeten ‘gewoon weer opgevolgd worden’. Op nummer twee van de CDA-prioriteiten toptien voor de komende regeerperiode staat dat er ‘een einde komt aan het gedoogbeleid. Regels en wetten worden gehandhaafd.’ Tal van verkiezingstoespraken en opinie-artikelen bevatten een klaagzang over de verloedering en de verslonzing in onze samenleving, over een overheid die zijn eigen regels niet serieus neemt en over ondernemers en burgers die daarvan profiteren door vergunningen aan hun laars te lappen, fraude te plegen of bolletjes te slikken en dan ook nog wegens gebrek aan justitiële capaciteit heengezonden worden.
Nu wil ik niet zeggen dat we deze ontwikkelingen allemaal moeten toejuichen. Maar wel dat het een bijzonder overspannen, en in sommige opzichten zelfs schadelijke gedachte is dat we door ‘strikte handhaving’, door een ‘strenge overheid’, van al dit soort perikelen verlost zullen gaan worden. Daarvoor zijn verschillende redenen te noemen.
Een heel eenvoudige reden is dat het verlangen naar ‘heldere regels’ die ‘strikt’ gehandhaafd of nageleefd kunnen worden, sowieso grotendeels illusoir is. Geen enkele regel is ‘zomaar’ in praktijk te brengen. Iedere regel roept vragen op omtrent interpretatie en toepassing en kent daarom een ‘grijs gebied’.
Verder kunnen mensen vaak redelijkerwijs van mening verschillen over wat uitvoering en toepassing van regels inhoudt. Ook zijn regels vaak met elkaar in strijd. De stadsreiniging wil niet dat het vuilnis vóór ’s ochtends zes uur op straat wordt gezet; de brandweer eist dat de gangen vrij zijn van obstakels als vuilniscontainers.
Maar al zouden regels zo helder mogelijk zijn en niet met elkaar in strijd, het is ondenkbaar dat er voldoende agenten, officieren van justitie, rechters, reclasseringsambtenaren enzovoorts zouden zijn om werkelijk ‘strikt’ en ‘streng’ op de handhaving toe te zien. We zouden dan in een soort politiestaat komen te leven.
En zelfs zo’n ‘meedogenloze’ staat zou zijn pretentie niet kunnen waarmaken. Op een aantal terreinen zijn burgers namelijk zo gedreven en gemotiveerd om regels en voorschriften te omzeilen of te ontduiken, dat de overheid hen hoegenaamd niet succesvol de wet kan opleggen. De betreffende praktijken gaan dan ‘ondergronds’: formeel bestaan ze niet, maar in feite wel en bijna altijd onder beroerde sociale en hygiënische omstandigheden. De klassieke gedoogterreinen van abortus, euthanasie, prostitutie en drugsgebruik zijn of waren hiervan sprekende voorbeelden.
Dit zijn enkele hele praktische redenen waarom gedogen eigenlijk altijd, in de een of andere vorm, onderdeel zal moeten uitmaken van rechtshandhaving. Alleen al om deze redenen had Thurman Arnold gelijk in zijn stelling over retoriek en praktijk van het recht.

Maar er zijn ook meer specifieke redenen waarom de maatschappij zoals wij die de laatste pakweg vijfentwintig jaar kennen, gedogen nodig heeft. Dit heeft te maken met veranderingen in aard en stijl van de politiek. Het is niet meer zo dat de overheid beschikt en de burger lijdzaam gehoorzaamt. Burgers zijn tegenwoordig mondig, actief en calculerend. Er is een sterke sociale en ideologische druk op een ieder om zelfbeschikkend en assertief te zijn.
Als gevolg daarvan heeft er een verschuiving en een ‘horizontalisering’ van de politiek plaatsgevonden. Politieke partijen hebben sterk aan belang ingeboet. Burgers communiceren of onderhandelen bij voorkeur direct met de overheid, en liefst alleen over zaken die hun eigen belang direct raken. ‘Onderhandelend bestuur’ is van uitzondering tot norm geworden. De weerslag van deze ontwikkelingen vinden we bijvoorbeeld in het rapport dat de commissie-Wallage augustus vorig jaar uitbracht over ‘de toekomst van de overheidscommunicatie’. De overheid moet volgens haar expliciet inspelen op deze trend. Zij moet zich meer profileren als horizontale onderhandelaar of communicator en minder als traditioneel representatief en deliberatief forum.
In zulke omstandigheden is het naief te menen dat wetten en regels via de klassieke methoden van repressie of moralisering kunnen worden gehandhaafd. En al helemaal dat dit ‘strikt’ zou kunnen gebeuren. Tot op zekere hoogte is politiek nu gewoon zaken doen met de overheid, formeel of informeel, goedschiks of kwaadschiks. Gedogen kunnen we daarom zien als een vorm van ‘praktische interactiviteit’ tussen burger en overheid. En de hele idee van onderhandelend bestuur als een vorm van geïnstitutionaliseerd gedogen. Gedogen hoort dus bij uitstek bij een tijd van politiek en burgelijk activisme, zoals de laatste vijfentwintig jaar, of ten tijde van de New Deal van Roosevelt en Arnold.

Hoewel deze ontwikkelingen deels autonoom ofwel ‘vanzelf’ zijn ontstaan, zijn zij deels ook uitdrukkelijk bevorderd door de politiek. Het paarse kabinet heeft daaraan de afgelopen acht jaar nadrukkelijk haar steentje bijgedragen, bijvoorbeeld via haar deregulerings- en marktwerkingsprojecten. Recent worden we echter geconfronteerd met excessen die deze liberalisering mede teweeg heeft gebracht. Niemand, overheid noch burger, voelt zich nog duidelijk verantwoordelijk voor veiligheid. ‘Zaken doen’ met de politiek verschuift naar fraude. Tegelijk, en juist als gevolg hiervan, wordt de overheid opnieuw, vaak op schrille toon, verantwoordelijk gesteld voor de handhaving. Dat zij hiertegen structureel niet is opgewassen, leidt steeds opnieuw tot teleurstelling en nog schrillere eisen van ‘strenge handhaving’.
De liberalisering van de jaren negentig heeft er kortom toe geleid dat burgers de vermogens tot zelfregulering en zelfbegrenzing aan het verliezen zijn die er vroeger voor zorgden dat ‘gedoogpraktijken’ niet ontaardden in fraude of rampen. De remedie hiervoor is niet meer toezicht, meer handhaving of een ‘nieuwe strengheid’ van de overheid. Nodig is dat zowel overheid als burger zichzelf weer serieus gaat nemen. Dat betekent onder meer dat zij waarden en vermogens als verantwoordelijkheid, solidariteit en zelfbeperking weer kunnen waarderen, in plaats van het even grenzeloze als wezenloze ‘meer kansen voor meer mensen’ motto van VVD-minister Jorritsma. Gedogen kan en moet dan weer haar plaats terugkrijgen als waardevolle en genuanceerde kleurschakering op het palet van de rechtshandhaving. Dan kunnen we ook weer inzien waarom een rechtsstaat soms gedogen vereist: het een zeggen en het ander doen.
 

Verschenen in Trouw van 12 maart, De Verdieping, Podium p. 15